РЕШЕНИЕ

№ 2803

Русе, 16.10.2026 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административният съд - Русе - II АДМ. ТРОЕН състав, в съдебно заседание на четиринадесети октомври две хиляди двадесет и шеста година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: ИВАЙЛО ЙОСИФОВ
ЧЛЕНОВЕ: ЕЛИЦА ДИМИТРОВА
ДИАНА КАЛОЯНОВА

При секретар НАТАЛИЯ ГЕОРГИЕВА като разгледа докладваното от съдия ИВАЙЛО ЙОСИФОВ административно дело № 20267200700572 / 2026 г., за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по реда на чл. 179 и сл. от АПК.

Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Русе против § 1 от решение № 988, прието с протокол № 34/28.05.2026 г. на Общински съвет – Русе, с което, на основание чл.21, ал.2 вр. ал.1, т.23 от ЗМСМА, чл.24а, ал.11 от ЗАвПр и чл.24, ал.4, ал.5 и ал.6 от Наредба № 34 от 1999 г. за таксиметров превоз на пътници, са актуализирани минималните и максималните цени за таксиметров превоз на пътници за един километър пробег на територията на Община Русе за 2026 г.

В протеста се поддържа, че решението, в оспорената си част, е нищожно поради липса на времева компетентност на общинския съвет за неговото приемане. Прокурорът се позовава на чл. 24а, ал. 11 от Закона за автомобилните превози (ЗАвПр), съгласно който цените за следващата година се определят до 31 октомври, а при липса на решение се прилагат цените към 31 декември на предходната година. Счита, че след 31.10.2025 г. общинският съвет не е разполагал с компетентност да определя нови цени за 2026 г. Позовава се и на решение № 153/02.06.2023 г., постановено по адм. д. № 30/2023 г. на Административен съд – Русе, с което е обявено за нищожно предходно решение на Общински съвет - Русе за определяне на таксиметрови цени, поради това, че е прието след законовия срок.

В съдебното заседание прокурорът поддържа протеста и уточнява, че актуализации на цените могат да бъдат извършвани и през текущата година – до 31 октомври, но с действие за следващата. Аргументира виждането, че между ал. 11 и ал. 12 на чл. 24а ЗАвПр няма противоречие, тъй като задължението за периодично преразглеждане на цените следва да се изпълнява в установения от закона времеви предел, който определя и темпоралната компетентност на общинския съвет. Обосновава поддържаното тълкуване с изискванията за предвидимост на регулирането от гледна точка на очакваните разходи и приходите на потребителите и таксиметровите превозвачи. Иска обявяване на нищожността на § 1 от посоченото решение и присъждане на деловодните разноски, изразяващи се в заплатената от Окръжна прокуратура – Русе такса за обнародване на съобщението за оспорването в неофициалния раздел на „Държавен вестник“.

Ответникът по оспорването – Общински съвет – Русе, чрез процесуалния си представител, счита протеста неоснователен. Поддържа, че оспореното решение е прието от компетентен орган и при спазване на процедурата за издаване на общ административен акт. Счита, че чл. 24а, ал. 12 ЗАвПр урежда правомощието на общинския съвет, при съществено изменение на икономическите условия, да актуализира цените и през текущата година. Заявява, че систематичното тълкуване на чл.24а, ал.11 и ал.12 от ЗАвПр налага извод, че срокът по ал.11 от тази разпоредба е инструктивен, а не преклузивен и с неговото изтичане правомощието на общинския съвет да актуализира цените на таксиметровите превози не се погасява. Възразява, че през 2026 г. са били налице условия, обосноваващи такова актуализиране в посока увеличаване на цените, като в тази връзка сочи увеличението на минималната работна заплата и на разходите за извършване на превозите, както и въвеждането на еврото. Според него противоположното тълкуване би препятствало общинския съвет да регулира пазара при значителни промени в икономическите условия. Претендира присъждането на деловодни разноски.

В представената писмена защита ответникът по оспорването, чрез процесуалния си представител, допълнително развива довода си, че срокът по чл.24а, ал.11 от ЗАвПр не е преклузивен, а инструктивен и има указателен и дисциплиниращ характер като пропускането му не води до нищожност. Извежда от чл. 24а, ал. 12 ЗАвПр задължение за постоянно наблюдение на местния пазар и за привеждане на действащите цени в съответствие с икономическите условия поне веднъж годишно, включително чрез повторни актуализации. Според поддържаната теза определяща за законосъобразността и валидността на решението е възникналата необходимост от актуализация на цените, а не моментът на произнасяне с решението. Подчертава, че решението е прието на редовно заседание, при необходимите [жк], с явно и поименно гласуване, съобразно чл. 27, ал. 2 и 3 ЗМСМА.

Ответникът се позовава и на историческото развитие на нормата на чл. 24а ЗАвПр. Посочва, че правилото за ежегодна актуализация предхожда изменението на ал. 11, обнародвано в ДВ, бр. 60 от 2020 г., в сила от 01.01.2021 г., и е запазено без промяна при въвеждането на разглеждания срок - до 31 октомври. От това извежда съхранена възможност за актуализиране на цените и през текущата година. Поддържа, че обсъжданията в парламентарните комисии разкриват намерение за стимулиране на общинските съвети да актуализират цените, а не за ограничаване на правомощието им.

В писмената защита се оспорва и значението на посочената там съдебна практика. Решение № 14166/20.11.2018 г. по адм. д. № 54/2018 г. на ВАС, III отделение, се определя като неотносимо поради различния предмет на спора по Закона за убежището и бежанците. Ответникът сочи противоположни разрешения на спорните въпроси в решението, на което се позовава прокурорът – в решение № 153/02.06.2023 г. по адм. д. № 30/2023 г. на Административен съд – Русе и в решение № 1477/10.05.2024 г. по адм. д. № 49/2024 г. на Административен съд – Благоевград, за което заявява, че е оставено в сила от ВАС. Счита практиката за ограничена и нетрайна и иска отхвърляне на протеста.

Съдът, като взе предвид становищата на страните и доказателствата по делото и извърши проверка на оспорената част от решението на Общински съвет - Русе по чл. 168 във вр. с чл. 184 АПК, приема следното:

Оспореното решение има характер на общ административен акт по чл. 65 АПК. Чрез него в изпълнение на законовото овластяване са определени конкретни ценови граници за индивидуализиран годишен период – за 2026 г. и за територията на една община – Община Русе, които непосредствено засягат неопределен брой превозвачи и потребители на таксиметрови услуги. Решението не създава самостоятелна нормативна уредба на таксиметровата дейност, за което компетентността е възложена на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията – чл.12а, ал.5 от ЗАвПр, а прилага установения със закона режим чрез еднократното определяне (увеличаване) на минималните и максималните цени за таксиметров превоз на пътници. Означаването на разпоредителните части на оспореното решение като параграфи, което е характерно за допълнителните, преходните и заключителните разпоредби на нормативните актове и за нормативните актове за изменение или допълнение – вж. чл.26, ал.1 и ал.4 от УПЗНА, не го превръща в подзаконов нормативен акт.

Протестът е процесуално допустим. Процесуалната легитимация на прокурора произтича непосредствено от закона и има своето конституционно основание в чл. 127, т. 5 от Конституцията на Република България, съгласно който прокуратурата следи за спазването на законността, като предприема действия за оспорване на незаконосъобразни актове пред съда в предвидените от закона случаи. Това конституционно правомощие е конкретизирано в чл. 16, ал. 1, т. 1 и чл. 147, ал. 2 във връзка с чл. 184 от АПК. В случая това правомощие е упражнено чрез оспорване на § 1 от решение № 988/28.05.2026 г. на Общински съвет – Русе с искане за обявяване на неговата нищожността поради липса на времева компетентност.

Така заявеното оспорване не е ограничено със срок. Съгласно чл. 149, ал. 5 АПК, приложим по силата на чл. 184 АПК и към общите административни актове, искането за обявяване на нищожност може да бъде предявено без ограничение във времето. Поради това изтичането на срока за оспорване с искане за отмяна по чл. 179 АПК не препятства разглеждането на настоящия протест. Дали твърденият порок действително обуславя нищожност е въпрос по основателността на оспорването, а не условие за неговата допустимост. Разгледан по същество, протестът е основателен.

От фактическа страна съдът приема за установено следното:

Административното производство е предшествано от писмо на заинтересовани таксиметрови превозвачи, заведено в Община Русе с вх. № 06-01-15/07.04.2026 г. Постъпването и предметът му са отразени в предложението за решение на зам-кмета на Община Русе и са потвърдени при обсъждането в общинския съвет. Искането е за актуализиране на минималните и максималните цени за един километър пробег за 2026 г. В писмото исканото увеличение на цените е обвързано с ръста на инфлацията през последните три години, повишаването на цените на горивата и други икономически и организационни фактори.

Предложението е подписано от заместник-кмета З. С. за кмет на Община Русе, съгласно посочената в документа заповед № РД-01-954/26.03.2026 г. В приложения към контролен лист № 993/11.05.2026 г. екземпляр е отбелязана дата 08.04.2026 г.; регистрацията на предложението и публикуването на проекта са от 09.04.2026 г. В него изрично е възпроизведено правилото, че общинските съвети определят цените до 31 октомври за следващата година, а при липса на ново решение се прилагат предходните цени. Наред с това е посочено задължението за актуализиране най-малко веднъж годишно по чл. 24, ал. 6 от Наредба № 34 от 06.12.1999 г. за таксиметров превоз на пътници.

Според изложеното в предложението цените за таксиметровите услуги били за последно определени с решение № 1473, прието с протокол № 52/21.09.2023 г. на Общински съвет – Русе: минимална дневна тарифа 1,05 лв. и минимална нощна тарифа 1,20 лв.; максимална дневна тарифа 1,50 лв. и максимална нощна тарифа 1,80 лв. За 2024 г. и 2025 г. не били са приемани решения за нови цени. Тези обстоятелства се съдържат в представената административна преписка и не се оспорват от страните.

Вносителят е доразвил съображенията, изложени в писмото на таксиметровите превозвачи, като е обосновал исканото увеличение на цените и с увеличението на минималната работна заплата, на застрахователните премии по задължителните застраховки „Гражданска отговорност“ и „Злополука“ на местата в таксиметровия автомобил, на разходите за ремонт и поддръжка, както и тенденцията за поскъпване на горивата. Приложена е съпоставка с цените в други общини. Заявените цели са покриване на себестойността, икономическа устойчивост на сектора, качество и безопасност на услугата и баланс между интересите на гражданите и превозвачите. Проектът предвижда минимални цени 0,70 евро по дневна и 0,80 евро по нощна тарифа и максимални цени съответно 1,05 евро и 1,20 евро, изрично за 2026 г. В отделен § 2 на същото решение, който не е предмет на оспорването, е предложено максималният брой таксиметрови автомобили да бъде увеличен от 700 на 750.

От справката за отразяване на получените предложения и становища, изпратена от кмета с писмо от 15.05.2026 г., се установява, че проектът е публикуван на 09.04.2026 г. в раздел „Проектонаредби“ на интернет страницата на Общински съвет – Русе за писмени предложения и възражения по чл. 69, ал. 1, т. 1 АПК. В справката е отразен 30-дневен срок за участие и едно постъпило становище. Решението е прието на 28.05.2026 г., след изтичане на едномесечния минимален срок по чл. 69, ал. 2 АПК. Съдът отбелязва, че наименованието на интернет раздела („Проектонаредби“) само по себе си не определя правната природа на публикувания проект.

Постъпилото становище е от гражданин на гр.Русе - И. Л. Г., датирано от подателя му с 30.04.2026 г. и заведено в общинския съвет с вх. № ОбС-585/04.05.2026 г., според придружителното писмо към справката. Авторът се легитимира като гражданин, ежедневно ползващ таксиметрови услуги. Изразява принципна подкрепа за актуализиране на цените, обусловено от повишените разходи, но възразява срещу увеличаването на максималния брой автомобили. Поддържа, че за последното липсват данни за реален недостиг, натовареност, време за изчакване и териториално разпределение на търсенето. Предлага запазване на броя 700, публичен анализ преди бъдещо увеличение и засилване на контрола върху нерегламентираната дейност.

В справката вносителят е обобщил подкрепата за актуализацията и възражението срещу броя автомобили. Изложил е съображения за запазване на предложеното увеличение до 750, като се е позовал на броя издавани разрешения през предходните години, на 617 активни разрешения към 15.05.2026 г., на неедновременното извършване на дейност от всички автомобили и на необходимостта от транспортна обезпеченост в пиковите часове. Следователно постъпилото становище е било включено в преписката и разгледано преди приемане на акта.

Контролен лист № 993/11.05.2026 г. удостоверява насочването на предложението към ресорните постоянни комисии, със срок за становища 21.05.2026 г. и водеща комисия по комунални дейности, транспорт и безопасност на движението. От извлеченията от протоколите се установява, че комисията по икономика, инвестиции, земеделие и туризъм не е подкрепила предложението – 5 гласа „за“, без гласове „против“ и 6 „въздържал се“, като е поставен въпросът въз основа на какъв анализ се увеличават цените. Водещата комисия го е подкрепила на 21.05.2026 г. с 10 гласа „за“, без гласове „против“ и „въздържал се“; на заседанието е присъствал представител на таксиметровия превозвач „Точните таксита“ - Д. Д., който е представил искането за промяна на цените.

Комисията по законност, обществен ред и сигурност е подкрепила предложението на 21.05.2026 г. с 6 гласа „за“, без гласове „против“ и 3 „въздържал се“. В обсъждането Х. Л. е поставил въпрос за основанието да се увеличава минималната цена и за липсата на икономическа обосновка на конкретното повишение. А. М. е предложила представител на таксиметровите водачи да бъде поканен на заседанието на съвета, за да аргументира искането. Следователно от съдържанието на тези протоколи се установяват различните оценки от членовете на ресорните три комисии по внесеното предложение за приемане на оспорения общ административен акт, а не единодушно одобрение на предложението от всички комисии в процедурата по неговото приемане.

От протокол № 34/28.05.2026 г. от заседанието на Общински съвет - Русе се установява, че предложението е разгледано като т. 13 от дневния ред. Заместник-кметът Д. Н. е изложил мотивите на администрацията, като се е позовал на полученото писмо, проведена среща с превозвачите, повишените цени на горивата, маслата, резервните части и услугите и на промени в тарифите в други общини. Посочил е, че законът предвижда определяне на цените до 31 октомври за следващата година, но е защитил необходимостта от промяна през 2026 г. поради извънредните според него икономически обстоятелства. Обяснил е и защо администрацията не приема предложението минималната цена да остане непроменена.

Общинският съветник М. Д. е възразил, че липсва времева компетентност за определяне на нови цени за 2026 г. като се е позовал на решението на Административен съд – Русе от 2023 г., приложено към материалите. Предложил е последователно оттегляне на предложението, замяна на годината – 2026 г. с 2027 г. и разделно гласуване на двата параграфа. Вносителят не е оттеглил материала и е настоял цените да се променят от следващия възможен момент, като се е позовал на ежегодната актуализация по Наредба № 34. Предложението за разделно гласуване не е прието: при кворум 43 са подадени 21 гласа „за“, 3 „против“ и 19 „въздържал се“.

След това проектът е подложен на общо гласуване. При 47 участващи общински съветници от общо 51 е приет с 28 гласа „за“, 1 „против“ и 18 „въздържал се“. Същият резултат е отразен в отделния протокол за електронно гласуване от 28.05.2026 г., 10:45 ч.

С § 1 от решение № 988/28.05.2026 г., на основание чл. 21, ал. 2 във вр. с ал. 1, т. 23 ЗМСМА, чл. 24а, ал. 11 ЗАвПр и чл. 24, ал. 4, 5 и 6 от Наредба № 34, са актуализирани цените за таксиметров превоз на пътници за един километър пробег на територията на Община Русе за 2026 г.: минимална дневна тарифа 0,70 евро, минимална нощна тарифа 0,80 евро, максимална дневна тарифа 1,05 евро и максимална нощна тарифа 1,20 евро. С § 2 е определен максимален брой 750 таксиметрови автомобила. Съдържанието на решението се установява от отделния препис-извлечение и от протокола на заседанието.

Към материалите по контролния лист е приложен и препис от решение № 153/02.06.2023 г. по адм. д. № 30/2023 г. на Административен съд – Русе. То се отнася до решение № 1163/13.12.2022 г. на Общински съвет – Русе за цени за следващата година и приема, че произнасянето след 31 октомври е извън времевата компетентност по чл. 24а, ал. 11 ЗАвПр. С диспозитива е обявена нищожността на административния акт. Наличието на този съдебен акт в материалите и позоваването на него при обсъждането установяват, че възражението за времевите предели на правомощието на общинския съвет е било поставено на вниманието на общинските съветници преди гласуването.

При така установените факти съдът прави следните правни изводи:

Съгласно чл. 4, ал. 1 и 2 АПК административните органи действат в пределите на установените от закона правомощия и издават актовете си на предвидените основания и по определения ред. Наличието на компетентност е първото и най-важно условие за валидност на административния акт. В случая общото правомощие на общинския съвет по чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 ЗМСМА се конкретизира от специалната разпоредба на чл. 24а, ал. 11 ЗАвПр. Няма спор, че Общински съвет – Русе е материално и териториално компетентният орган за определяне на ценовите граници на таксиметровия превоз на територията на общината. Спорът по делото е дали това правомощие е упражнено в допустимите от закона времеви предели, т.е. дали органът е разполагал с темпорална компетентност.

Преди решаването му и в изпълнение на чл.168, ал.1 вр. чл.184 от АПК съдът намира за нужно да посочи, че изискванията за форма и съдържание на оспорения общ административен акт са спазени, а в производството по неговото издаване не бяха констатирани допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Решението е в писмена форма, съдържа обозначение на колективния орган негов издател, посочени са разпоредбите, въз основа на които той е издаден – чл.21, ал.2 вр. ал.1, т.23 от ЗМСМА, чл.24а, ал.11 от ЗАвПр и чл.24, ал.4, ал.5 и ал.6 от Наредба № 34 от 1999 г. за таксиметров превоз на пътници, а разпоредителната му част, включително оспорената такава по § 1 от решението, е ясно и разбираемо формулирана. Фактическите съображения за приемането му се съдържат в предложението, справката за постъпилото становище и обсъждането на предложението от общинските съветници в проведеното на 28.05.2026 г. заседание на общинския съвет, отразено в протокола. Следователно актът е мотивиран в съответствие със закона. Това процесуално изискване е различно от изискването за обосноваността на решението предвид възраженията по повод липсата на конкретни доказателства за обстоятелствата, съставляващи икономическите основания за извършеното увеличение на цените и тяхната достатъчност от гледна точка на обосноваването с тях точно на избраните размери на цените.

Публикуването на проекта и провеждането на процедурата по чл.69 от АПК се установяват от справката от 15.05.2026 г. за отразяване на получените предложения и становища от граждани и юридически лица и се потвърждават от действително постъпилото такова становище. Посоченият в справката 30-дневен срок не променя законовото изискване за срок не по-кратък от един месец – чл.69, ал.2 от АПК, но в случая до приемането на решението е изтекъл и този минимален период. При публикуването на проекта на решение на 09.04.2026 г. определеният 30-дневен срок съвпада по продължителност с минималния едномесечен срок по чл. 69, ал. 2 АПК като и двата срока изтичат на 09.05.2026 г., а тъй като тази дата е неприсъствен ден (събота), крайният им момент се измества на 11.05.2026 г. Справката с постъпилите предложения е изпратена от кмета на Община Русе на председателя на Общински съвет – Русе след изтичането му – с електронно подписано на 15.05.2026 г. писмо от кмета на Общината с изх.№ 06-01-187#1/15.05.2026 г., регистрирано в деловодството на Общински съвет – Русе с вх.№ ОбС-661/15.05.2026 г.

Извлеченията от комисиите и протоколът от заседанието установяват разглеждане на предложението, на икономическите му основания и на възражението за липса на темпорална компетентност на общинския съвет.

При 47 участващи в гласуването от общо 51 съветници е налице [жк], ал. 2 ЗМСМА, а 28-те гласа „за“ удовлетворяват изискването на чл. 27, ал. 3 ЗМСМА. Както се каза, възражението за времева компетентност, обосновано с посоченото по – горе влязло в сила решение на Административен съд – Русе, не е останало неизвестно за общинските съветници. Напротив, то е обсъдено, но не е възприето.

За пълнота следва да се отбележи, че по преписката не са представени доказателства за начина и датата на отделното съобщаване на приетия акт на участвалото заинтересовано лице, както изисква чл. 72, ал. 2 АПК, но този въпрос се явява ирелевантен за настоящото дело.

Същевременно от представените материали не се установява чрез конкретни разчети с какъв размер се е променила себестойността на услугата поради изтъкнатите от вносителя на предложението – от кмета на Община Русе обстоятелства (увеличение на цените на горивата, на застрахователните премии по задължителните застраховки, на минималната работна заплата и др.) и защо именно приетите минимални и максимални стойности съответстват на тази промяна. Предложението съдържа само общо изброяване на обстоятелства, които биха могли да обосноват увеличение на цените и сравнение с други общини, а в комисиите изрично е поставен въпросът за липсата на конкретен икономически анализ, обосноваващ исканото увеличение.

По довода на прокурора за липса на времева компетентност на издателя на акта съдът намира следното:

Компетентността на административния орган представлява нормативно установената мяра на предоставената му публична власт, която едновременно легитимира нейното упражняване и очертава пределите на допустимата властническа намеса. Като проявление на принципа на законност тя не се предполага, нито може да бъде разширявана по съображения за целесъобразност, а съществува единствено в границите, определени от правната норма, от която произтича. Тези граници имат не само предметно и пространствено, но и времево измерение. Ето защо наличието на материална компетентност да бъде разрешен определен въпрос, както е в случая, не означава само по себе си, че съответното правомощие може да бъде упражнявано неограничено във времето. Когато законодателят обвързва осъществяването му с определен времеви период, последният придобива значението на елемент от самото нормативно овластяване, а произнасянето извън неговите предели поставя въпроса за липсата на темпорална компетентност (ratione temporis).

От това принципно положение следва да се разграничи правната природа на инструктивните срокове, установени за произнасяне на административните органи. Тяхното предназначение е да дисциплинират администрацията като обезпечат своевременното осъществяване на административната дейност в съответствие с изискванията за бързина и процесуална икономия, без поначало да ограничават времевото съществуване на предоставеното правомощие. Поради това изтичането на инструктивния срок не преклудира възможността за последващо валидно произнасяне, тъй като се отнася единствено до забавеното упражняване на компетентността, но не и до нейното съществуване. Различно е положението, когато срокът не е установен единствено като изискване към организацията и бързината на административното производство, а е включен в предвидения в закона фактически състав, определящ условията, при които органът разполага с властта с акта си да породи конкретни правни последици. В тази хипотеза изтичането на срока препятства занапред валидното упражняване на съответното правомощие.

Това разграничение намира принципна опора и в мотивите на Тълкувателно решение № 1 от 17.09.2018 г. по тълк. д. № 4/2016 г. на Общото събрание на съдиите от П. и Втора колегия на ВАС. Макар и то да се отнася непосредствено до срока за произнасяне по чл. 216, ал. 7 ЗУТ, в мотивите му е проведено разграничение между инструктивните срокове, чието изтичане не погасява компетентността на административния орган, и преклузивните срокове, при които неупражненото в предвидените времеви предели правомощие се прекратява, а последващите действия са недействителни. Подчертано е, че подобни преклузивни последици следва изрично да са установени в закона. Следователно определящ за правната природа на срока е не фактът дали той е предвиден в закона, а преди всичко дали законът свързва с изтичането му погасяването на възможността за последващо валидно упражняване на съответното правомощие.

Следователно разграничението между двете категории срокове не може да се основава единствено на използваната от законодателя словесна формулировка, нито на отсъствието на изричното им квалифициране като преклузивни. Решаващо значение имат нормативната функция на времевото ограничение на правомощието, мястото му в системата на правната уредба и установените от закона последици от неговото неспазване. Особено съществено в тази насока е обстоятелството дали законът се задоволява да изисква произнасяне в определен срок, или наред с това установява конкретни правни последици, които настъпват при неупражняване на правомощието в предвидения срок. Във втория случай срокът не може да бъде определен като инструктивен единствено въз основа на общото правило, че забавеното произнасяне не води до загуба на компетентност. Необходимо е да се установи какво правно значение законодателят е придал на бездействието на органа – дали предвиденият при липса на произнасяне правен режим се прилага само до приемането на съответния акт, или законът е установил неговото действие за определен период, през който органът вече не може да го изменя чрез последващо произнасяне. В последната хипотеза допускането на такова произнасяне би обезсмислило изрично предвидената от закона последица от неспазването на срока и би позволило на административния орган сам да определя времевите граници на предоставената му компетентност, вместо да се съобразява с установените такива от законодателя.

Именно през призмата на това разграничение следва да бъде изследвана правната уредба на чл. 24а, ал. 11 и ал. 12 от ЗАвПр. С разпоредбата на ал. 11 законодателят не се ограничава да определи компетентния орган и предмета на предоставеното му правомощие, а изгражда цялостен времеви механизъм за определяне на минималните и максималните цени за таксиметров превоз. Той обвързва приемането на решението с конкретен краен срок – 31 октомври, отнася определяните цени към следващата календарна година и изрично урежда приложимия ценови режим при липса на ново решение като в изр. второ предвижда следното: „Когато общинският съвет не определи минимални и максимални цени за текущата година, се прилагат цените към 31 декември на предходната година“. Така възниква същественият за настоящия спор въпрос дали посоченият срок - до 31 октомври, има единствено дисциплинираща функция и организационно значение, както поддържа ответникът по оспорването, или представлява времева граница на предоставеното на общинския съвет правомощие по отношение на правомощието за определяне на цените на таксиметровите превози на територията на общината, както твърди прокурорът в протеста си. Отговорът предполага съвместно тълкуване и на ал. 12, предвиждаща актуализиране на цените най-малко веднъж годишно, като следва да се установи дали тази разпоредба предоставя самостоятелно, неограничено във времето правомощие за изменение на цените, или урежда периодичността на тяхното определяне в рамките на установения в ал. 11 срок. Именно от систематичната връзка между двете разпоредби и от нормативното значение на предвидената в ал. 11, изр. второ последица при липса на ново решение следва да бъде изведен изводът относно темпоралните предели на компетентността на Общинския съвет – Русе при приемането на оспорения административен акт.

Член 24а, ал. 11 ЗАвПр свързва определянето на минималните и максималните цени с два времеви елемента: краен срок за приемане на решението – до 31 октомври, и период, за който цените се определят – за следващата година. При липса на определени цени за текущата година второто изречение урежда пряко приложимия режим чрез запазване на цените към 31 декември на предходната година. Следователно законът не оставя цените неуредени и не обвързва продължаването на предходния режим с бъдещо произнасяне през текущата година.

Неоснователно е възражението на ответника, че чл. 24а, ал. 12 ЗАвПр предоставя самостоятелно правомощие за изменение на действащите цени във всеки момент от годината. Разпоредбата урежда периодичността на актуализиране и чрез изричното препращане към „цените по ал. 11“ я включва в същия режим на компетентност. Тя не определя друг орган, друг срок или друг период на действие и не предвижда изключение от предходната алинея. Правомощието не променя правната си природа според това дали законодателят е използвал термина „определяне“ или „актуализиране“, в последния случай наблягайки на изискването за съответствие с актуалните икономически реалности: и в двата случая се установяват задължителни минимални и максимални цени на таксиметровите услуги.

Изискването за актуализация най-малко веднъж годишно не дерогира срока по чл.24а, ал.11 от ЗАвПр, а само задължава съвета периодично да преразглежда ценовите равнища без непременно всяка година да увеличава (както явно ответникът разбира актуализацията) или да намалява конкретните размери. Законът сам допуска – чл.24а, ал.11, изр.второ от ЗАвПр запазване на предходните цени. Следователно, както обосновано сочи и прокурорът в хода на устните състезания, между двете посочени алинеи на тази разпоредба няма конфликт като в рамките на същата календарна година преразглеждането може да се извърши и повече от веднъж преди крайния срок – 31 октомври на същата година и ако цените бъдат актуализирани, т.е. приведени в съответствие с доказано изменените икономически условия чрез тяхното увеличаване или намаляване, така определените цени ще се прилагат през следващата календарна година.

Ако се приеме, че чл. 24а, ал. 12 ЗАвПр допуска определянето на нови цени през текущата календарна година, въпреки пропуснатия срок по ал. 11, това би означавало, че предвиденото от законодателя запазване на цените от предходната година има само временно действие – до приемането на ново решение от общинския съвет. Подобно ограничение обаче не е установено в закона. Напротив, като е предвидил изрично последиците от неспазването на срока, законодателят е определил приложимия ценови режим за съответната календарна година. Допускането този режим да бъде изменян чрез последващо решение би обезсмислило както установения краен срок, така и правната последица от неговото неспазване. Това би представлявало недопустимо заобикаляне на закона, при което чрез позоваване на общото изискване за периодична актуализация по ал. 12 се преодоляват специално установените в ал. 11 времеви ограничения на разглежданото правомощие на общинския съвет и последиците от тяхното неспазване. Както беше посочено по-горе, двете законови разрешения следва да се прилагат в тяхната систематична връзка и съобразно общата им цел – цените за таксиметров превоз да бъдат определени предварително за следващата календарна година, а при липса на своевременно решение да се осигурят непрекъснатост, стабилност и предвидимост на приложимия ценови режим. Обратното разбиране би предоставило на общинския съвет възможността чрез собственото си последващо произнасяне да дерогира настъпила по силата на закона правна последица и по този начин сам да разширява времевите предели на предоставената му компетентност.

Историческото развитие на нормативната уредба подкрепя този извод. Правомощието за определяне на максимални цени и правилото за актуализирането им най-малко веднъж годишно са въведени с изменението, обнародвано в ДВ, бр. 17 от 2011 г., като тогавашни ал. 5 и 6 на чл. 24а. Първоначално не е предвиден срок за определяне на цените за следващата година. След преномерирането им през 2016 г. и поправянето на препращането в ал. 12 през 2017 г. ежегодната актуализация остава част от същата уредба. С изменението в ДВ, бр. 60 от 2020 г., в сила за разглежданата разпоредба от 01.01.2021 г., законодателят изрично въвежда срока до 31 октомври, действието на така определените цени за следващата година и правните последици при липса на ново решение. Нормата на ал. 12 не следва да противоречи на този по – нов закон и следва да се прилага в съчетание с него.

Неоснователен е доводът на ответника, развит в писмената му защита, че обстоятелството, че чл. 24а, ал. 12 ЗАвПр е приета преди действащата редакция на ал. 11 и не е изменена едновременно с нея, обосновава възможността за актуализиране на цените и след изтичането на установения в ал. 11 срок. Запазването на текста на ал. 12 не означава, че тази разпоредба продължава да се прилага независимо от впоследствие въведените времеви ограничения на разглежданото правомощие на общинския съвет. Тя урежда периодичността на актуализиране на цените, но не предоставя самостоятелно правомощие, което може да бъде упражнявано извън условията, установени в ал. 11, към който текст ал.12 изрично препраща. След като законодателят е определил конкретен срок за приемане на решението за определяне на решението за определяне на цените за таксиметров превоз и изрично е уредил последиците от неговото неспазване, ал. 12 следва да се прилага съобразно тези изисквания. За това не е необходимо нейното изрично изменение, тъй като двете разпоредби не си противоречат, а уреждат различни, взаимно допълващи се аспекти на едно и също правомощие. Следователно в случая не възниква и хипотезата на мълчалива отмяна на по-ранната разпоредба съобразно принципа lex posterior derogat legi priori. Необходимо е единствено съгласуваното им систематично тълкуване, при което ал. 12 запазва нормативното си действие, без да дерогира времевите ограничения, въведени с по-късната редакция на ал. 11.

Допълнително потвърждение на този извод се открива и в материалите от законодателната процедура по законопроект № 002-01-2/08.01.2020 г. В публикувания на 21.02.2020 г. проект на доклад на Комисията по транспорт, информационни технологии и съобщения на Народното събрание, отразяващ предложенията между първо и второ гласуване 1, е включено предложение на Г. С. и група народни представители по § 19, т. 6, съгласно което при липса на решение на общинския съвет за текущата година цените от предходната година се запазват само до приемането на ново решение. Следователно в хода на законодателната процедура изрично е била предложена възможността, която ответникът по оспорването поддържа в настоящото производство – общинският съвет да може да определя нови цени и след изтичането на установения срок, като дотогава продължават да се прилагат предходните. Именно това разрешение обаче не е възприето в окончателната редакция на чл. 24а, ал. 11 ЗАвПр. Вместо да предвиди запазване на старите цени само до последващото произнасяне на общинския съвет, т.е. да запази компетентността на общинския съвет неограничена от срок, законодателят е установил тяхното прилагане при липса на решение за съответната година като по този начин пряко е уредил правната последица от липсата на решение във възприетия краен срок – до 31 октомври. Подобно пряко уреждане в чл.24а, ал.11, изр.второ от ЗАвПр на правната последица от липсата на прието решение от общинския съвет в посочения срок недвусмислено сочи на погасяване на компетентността за приемане на решение след това, с което тази вече настъпила правна последица да се преурежда.

Макар неприемането на дадено законодателно предложение само по себе си да не позволява категоричен извод за мотивите на законодателя, в случая съпоставката между предложената и приетата редакция има съществено значение при изясняване на волята на законодателя. Тя показва, че възможността за последващо определяне на цените при вече пропуснат срок е била предмет на конкретно законодателно предложение, но не е намерила израз в приетия нормативен текст. Поради това не може същата възможност да бъде извеждана по тълкувателен път от чл. 24а, ал. 12 ЗАвПр, тъй като така на практика би се придало нормативно действие на разрешение, което не е възприето при приемането на закона.

На следващо място, неоснователен е и доводът на ответника, че целта на изменението е била единствено да стимулира своевременното произнасяне на общинските съвети, с което се обосновава виждането, че разглежданият срок е инструктивен, а не преклузивен (краен). Всъщност тази цел се осъществява още по-пълно именно чрез установяването на краен срок и на конкретна правна последица от неговото неспазване. Ако общинският съвет можеше по всяко време да преодолее тази последица чрез приемане на ново решение, установеният срок би се превърнал в обикновено пожелание за своевременното му упражняване, както често става с инструктивните срокове. Подобно разбиране не съответства нито на систематичната връзка между двете алинеи, нито на възприетото от законодателя разрешение за осигуряване на стабилност и предвидимост на ценовия режим на таксиметровите услуги през съответната календарна година.

Подзаконовата уредба не дава основание за друго разрешение. Член 24, ал. 5 от Наредба № 34 възпроизвежда определянето на цените до 31 октомври за следващата календарна година и прилагането на предходните цени при липса на ново решение; ал. 6 урежда периодичното им актуализиране. Разпоредбите не установяват отделен ред за извънредно изменение през текущата година. Дори да се търси различен смисъл в подзаконовия текст, той нито следва от редакцията на нормите, нито би могъл да разшири компетентността, определена със закона – арг. от чл.5, ал.1 от АПК и чл.15, ал.3 от ЗНА.

Същото разрешение по приложението на чл. 24а, ал. 11 ЗАвПр е възприето в приложеното решение № 153/02.06.2023 г. по адм. д. № 30/2023 г. на Административен съд – Русе. В него е прието, че определянето на цените след 31 октомври е извън времевите предели на законовото овластяване. Настоящият състав споделя този извод по изложените самостоятелни съображения. Решението по предходното дело не замества проверката на настоящия акт, нито само по себе си установява нарушение на силата на пресъдено нещо спрямо оспореното ново решение на Общински съвет - Русе. Наличието на различни разрешения в отделни съдебни актове изисква самостоятелно обсъждане на конкуриращите се тълкувания, а не извеждане на правилния извод от броя на решенията в едната или другата насока.

Цитираното в този съдебен акт решение № 14166/20.11.2018 г. по адм. д. № 54/2018 г. на ВАС, III отделение, действително разглежда различна хипотеза – произнасяне по искане за международна закрила след оттеглянето му. Значението му тук е за общото разбиране, че наличието на компетентност по предмет не е достатъчно, когато органът се произнася извън допустимите времеви предели. Следва да се обсъди и изрично посоченото в писмената защита решение № 1477/10.05.2024 г. по адм. д. № 49/2024 г. на Административен съд – Благоевград. Действително, в него е възприето различно тълкуване: чл. 24а, ал. 12 ЗАвПр допуска актуализация на действащите цени при възникнала необходимост, включително след 31 октомври, поради което срокът по ал. 11 е определен като дисциплиниращ и указателен. Съдът е приел административния акт за валиден, но го е отменил в оспорената част поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Следователно позоваването на това решение е относимо към въпроса за темпоралната компетентност на органа, макар крайният му резултат да е отмяна на определените цени.

Настоящият състав не споделя това тълкуване. То погрешно предпоставя разбирането, че ал. 12 съдържа самостоятелно, неограничено във времето овластяване, и чрез тази предпоставка изключва ограничаването в ал.11 на правомощието във времевия му аспект. По-горе в мотивите на настоящия съдебен акт съдът вече подробно обоснова, че препращането в чл.24а, ал.12 от ЗАвПр към „цените по ал. 11“ изисква обратното – актуализацията да се извършва в рамките на установения времеви интервал и то с действие за следващата година. Необходимостта от постоянно наблюдение на пазара обосновава, при установени изменения на икономическите условия, актуализацията на цените, но не определя сама по себе си допустимия момент, откогато тяхното изменение ще породи действие. Правното значение на установения в чл.24а, ал.12 от ЗАвПр преклузивен срок не може да се отрече по свободната преценка на ответния колективен орган, че това няма да бъде икономически целесъобразно. Освен това в разгледаното от Административен съд-Благоевград дело предмет на регулиране с оспореното решение на Общински съвет-Благоевград са били цени за таксиметров превоз, приети през месец декември 2023 г. (с решение от 29.12.2023 г.), но за 2024 г., т.е. за следващата година, както изисква чл.24а, ал.11 от ЗАвПр, докато в настоящия случай новите цени са определени в средата на годината (на 28.05.2026 г.), за която се отнасят – за 2026 г. Освен това липсват данни посоченото решение да е влязло в сила, респ. за мотивите, с които то е било потвърдено като при проверка съдът не успя да установи конкретно решение на ВАС, с което това е станало.

Както беше подробно изяснено по-горе в мотивите на решението, за определянето на нови цени през 2026 г. е необходимо решението на общинския съвет за това да е прието до 31.10.2025 г. Т. решение липсва като самата администрация сочи, че за 2024 г. и 2025 г. не са определяни нови цени. Поради това към началото на 2026 г. приложимите цени са били определени по силата на чл. 24а, ал. 11, изречение второ ЗАвПр. През 2026 г., в срок до 31 октомври, общинският съвет е могъл да упражни правомощието си, но за следващата следващата 2027 г. Оспорената част на решението - § 1 от решение № 988 на Общински съвет - Русе, прието с протокол № 34/28.05.2026 г., с което се увеличават цените за текущата 2026 г. е прието извън времевата компетентност на ответния колективен орган (до 31.10.2025 г.), поради което е нищожно.

Съображенията на ответника за инфлацията, разходите за труд, застраховки, горива и поддръжка са относими към необходимостта от преразглеждане на цените и към конкретните им размери. Те обаче не водят до друг извод относно липсата на времева компетентност. Законът не предвижда изключение от годишния режим при рязко изменение на пазарните условия. Освен това, при активно упражняване на правомощието за актуализация на цените по чл.24а, ал.12 от ЗАвПр от страна на общинския съвет периодът, през който тя няма да е възможна, е сравнително кратък –в случая е било възможно да бъдат съобразени всички изменения на икономическите условия до 31.10.2025 г. като определените въз основа на тях цени ще действат от 01.01.2026 г. По този начин се постига и известен баланс, за да не се окаже, че събитие със силен, но кратковременен икономически ефект, стане повод за увеличаване на цените, които след отпадането му останат непроменени.

Неоснователен е и доводът, че ако се приеме предложеното от прокурора тълкуване пазарът би останал без регулация. При липса на своевременно решение законът сам определя приложимите ценови граници чрез запазване на предходните. Изложеното при обсъждането за актуализации в други общини не променя този извод. Такива решения не са източник на правомощия за Общински съвет – Русе, а конкретното им съдържание, правни основания и валидност не са предмет на делото. Сравнението на цените може да подпомага икономическата оценка, но не обосновава, както беше посочено, отклонение от императивни правни норми по съображения за икономическа целесъобразност. По изложените съображения съдът намира внесения протест основателен, поради което § 1 от решение № 988/28.05.2026 г. на Общински съвет - Русе следва да бъде обявен за нищожен.

С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 АПК искането на прокурора за присъждането на направените деловодни разноски се явява основателно. Заплатената от Окръжна прокуратура – Русе такса за обнародване на съобщението по чл. 181, ал. 1 АПК в неофициалния раздел „Държавен вестник“ е в размер на 15,34 евро (бюджетно платежно нареждане на л.39 от делото). Деловодните разноски следва да бъдат възложени в тежест на Община Русе на основание § 1, т. 6 от ДР на АПК, която разполага с правосубектност като юридическо лице съгласно чл. 136, ал. 3 от Конституцията на Република България и чл. 14 ЗМСМА, а общинският съвет е неин орган.

Така мотивиран и на основание чл. 172, ал. 2, пр. първо във вр. с чл. 184 АПК, съдът

Р Е Ш И:

ОБЯВЯВА по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Русе нищожността на § 1 от решение № 988, прието с протокол № 34/28.05.2026 г. на Общински съвет – Русе, с което, на основание чл.21, ал.2 вр. ал.1, т.23 от ЗМСМА, чл.24а, ал.11 от ЗАвПр и чл.24, ал.4, ал.5 и ал.6 от Наредба № 34 от 1999 г. за таксиметров превоз на пътници, са актуализирани цените за таксиметров превоз на пътници за един километър пробег на територията на Община Русе за 2026 г., както следва: 1.Минимални цени 1.1. дневна тарифа – 0,70 евро, 1.2. нощна тарифа – 0,80 евро; 2.Максимални цени 2.1. дневна тарифа – 1,05 евро, 2.2.нощна тарифа – 1,20 евро.

ОСЪЖДА Община Русе, представлявана от кмета, да заплати на Окръжна прокуратура - Русе сумата от 15,34 евро – деловодни разноски за обнародване на съобщението в неофициалния раздел на „Държавен вестник“.


1 На разположение на интернет страницата на Народното събрание:

[интернет адрес]?utm_source=[интернет адрес]

Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
†††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††††�