Производството е образувано по жалба на Община Велико Търново против отказ за верификация, обективиран в писмо № 99-25-1#1 / 23.03.2026г. на Ръководителя на Националния орган на програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014-2020г. В жалбата се наличието на отказ за верификация на разходи в размер на 2 391 121,74 евро, приети за недопустими разходи, неправилно квалифициране от националния орган и от контрольора на разходите по получени фактури за авансови плащания като недопустими и неправилно приложение на процесуалния и материалния закони. Моли за отмяна на отказа за верификация, връщане на преписката за ново произнасяне и присъждане на разноски.

Ответникът изразява становище за недопустимост на жалбата поради липсата на индивидуален административен акт, подлежащ на оспорване. Изложени са подробни доводи относно уведомителния характер на писмото, съгласно правилата на програмата. В условията на евентуалност са изложени доводи и за неоснователност на жалбата. Претендира се присъждане на разноски за превод на документи и юрисконсултско възнаграждение.

Настоящият състав на съда преценява жалбата като недопустима.

Между Министерството на благоустройството, развитието и администрацията на Република Румъния, действащо като Управляващ орган на Програмата ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България и Община Велико Търново, като водещ бенефициер е сключен Договор за субсидия от ЕФРР № 161298 / 28.11.2019г. Предмет на договора е отпускането на финансиране за изпълнението на проект „По-добре свързани вторични и третични възли към основната и цялостната мрежа на TEN-T чрез съвместни трансгранични мерки“. Договорът влиза в сила от датата на подписването му и е със срок на изпълнение от 36 месеца, но не по-късно от 31.12.2023г. За изпълнение на проекта са проведени процедури по ЗОП и са сключени договори с ДЗЗД „Нивел инфраструктура“ на 20.04.2023г. и с ЕАД „Пътни строежи – Велико Търново“ на 24.08.2023г., като и двете дружества издават през 2023г. фактури за авансово плащане.

Извършена е проверка от първо ниво на контрол по проекта, включваща и посещение на място, за която е изготвен Сертификат № 17.1 за отчетния период 10.12.2023г. – 31.12.2023г. При проверката е установено, че Община Велико Търново заявява за верификация и възстановяване суми в размер на 7 048 315,28 лева, в които са включени сумите по фактури за авансови плащания общо в размер на 4 390 378,01лв. От контрольора са определени като недопустими разходите в размер на 4 390 378,01лв. по фактури за авансови плащания. Констатациите на контрольора са оспорени от Община Велико Търново пред националния орган на 01.04.2024г., който ги приема за неоснователни с писмо от 23.05.2024г. С писмо от 15.04.2024г. Ръководителя на управляващия орган на програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България, Министерството на развитието, обществените работи и администрацията, уведомява кмета на Община Велико Търново, че общият размер на допустимите разходи, одобрени по Доклад на проекта № 17.3 е в размер на 1 454 330,65 евро.

На 02.03.2026г. Община Велико Търново изпраща до Ръководителя на националния орган по програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България, с копие до управляващия орган на програмата, молба за произнасяне по подадено искане за окончателно плащане по проекта. В молбата изрично е посочено, че на 15.01.2024г. е поискано от общината възстановяване на сумата от 3 835 208,99 евро, като по това искане е получен Сертификат от извършено първо ниво на контрол, въз основа на който са верифицирани разходи в размер на 1 454 330,65 евро, които са заплатени. Получени са и 618 045,02 евро на 21.12.2025г. Моли се за изрично произнасяне относно верифицираните и отказани разходи, определени финансови корекции и правното и фактическо основание за взетото решение. С оспореното писмо националния орган разяснява признатите за възстановяване разходи, приетите за недопустими разходи при първото ниво на контрол и наложените финансови корекции.

По делото не са представени доказателства за произнасяне от управляващия орган по искането на Община Велико Търново за издаване на самостоятелен акт за верификация на заявените за плащане разходи.

Видно от договора за субсидия приложими в случая са Регламент 1301/2013, Регламент 1303/2013, Регламент 1299/2013, Делегиран регламент № 481/2014 година на Комисията от 4 март 2014 година за допълнение на Регламент 1299/2013.

С Регламент № 1303/2013 се установяват общоприложими разпоредби, които се прилагат за Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд, фонда за развитието на селските райони, а именно Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), и за морския сектор и сектора на рибарството, финансирани съгласно споделеното управление по дял V от Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР), като всички тези фондове са именувани „европейските структурни и инвестиционни фондове". В съображение 2 от регламента е посочено, че поради спецификата, която е налице при всеки европейски структурен и инвестиционен фонд, конкретните правила, приложими към всеки европейски структурен и инвестиционен фонд и към цел „Европейско териториално сътрудничество" (Interreg) по ЕФРР, следва да бъдат определени в отделни регламенти („регламенти за отделните фондове“), които да допълват настоящия регламент.

Специфичните цели и обхватът на подкрепата от ЕФРР по отношение на целта „Инвестиции за растеж и работни места“ и целта „Европейско териториално сътрудничество“ (Interreg), се определят в Регламент (ЕС) 1301/2013. ЕФРР участва във финансирането на подкрепа, целяща засилването на икономическото, социалното и териториалното сближаване посредством преодоляването на основните различия между регионите в Съюза, чрез подкрепа за устойчивото развитие и структурното приспособяване на регионалните икономики, включително преструктурирането на регионите със западаща индустрия и на регионите, чието развитие изостава (виж чл.1 и чл.2 от Регламент 1301/2013).

Цел ЕТС/Interreg е предмет на специална уредба в РЕГЛАМЕНТ (ЕС) № 1299/2013 НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА от 17 декември 2013 година относно специални разпоредби за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие по цел „Европейско териториално сътрудничество". Регламентът определя обхвата на ЕФРР по отношение на цел „Европейско териториално сътрудничество" (ЕТС/Interreg) и въвежда специални разпоредби във връзка с тази цел, приоритетните цели и организацията на ЕФРР, критериите за допустимост на държавите-членки и регионите за получаване на подкрепа от ЕФРР, наличните финансови средства за подкрепа от ЕФРР и критериите за тяхното разпределяне.

Съгласно чл.1, пар.3 от Регламент № 1299/2013, разпоредбите на Регламент (ЕС) № 1303/2013 и глава I от Регламент (ЕС) № 1301/2013 се прилагат за цел „Европейско териториално сътрудничество" и програмите за сътрудничество по нея, освен когато по силата на настоящия регламент изрично е предвидено друго или когато посочените разпоредби могат да се прилагат единствено за цел „Инвестиции за растеж и работни места." Interreg се изпълнява чрез програми за сътрудничество. Чл.2 на Регламент № 1299/2013 определя компонентите на цел „Европейско териториално сътрудничество". Съгласно чл.21, пар.1 на Регламент № 1299/2013 за целите на член 123, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 държавите-членки, участващи в програма за сътрудничество, определят единен управляващ орган; за целите на член 123, параграф 2 от същия регламент — единен сертифициращ орган; а за целите на член 123, параграф 4 от същия регламент — единен одитен орган. Управляващият орган и одитният орган са разположени в една и съща държава-членка.

Държавите-членки, участващи в програмата за сътрудничество, могат да определят управляващия орган да бъде отговорен и за упражняване на функциите на сертифициращ орган. Процедурата за определяне на управляващия орган и — когато това е целесъобразно — на сертифициращия орган, изложена в член 124 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, се провежда от държавата-членка, на чиято територия се намира органът. Съгласно чл. 22 от Регламент № 1299/2013 държавите-членки, участващи в програмата за сътрудничество, имат право да използват ЕГТС (европейска група за териториално сътрудничество) и да я натоварят с управлението на тази програма за сътрудничество или част от нея, по-специално като й възложат отговорностите на управляващ орган. Функциите на УО са разписани в чл. 23 на Регламент № 1299/2013.

Програмата за сътрудничество INTERREG V – A България – Румъния е трансгранична програма, Interreg А, финансирана от ЕФРР. В нея участват две държави. Програмата за трансгранично сътрудничество INTERREG V – A България – Румъния 2014-2020 е одобрена с Решение на ЕК 886 / 12.02.2015г., изписано в приетия като доказателство по делото Договор за субсидия. Съгласно правилата на чл.8 от Регламент № 1299/2013, в програмата за сътрудничество се посочват, управляващ орган, сертифициращ орган и одитен орган. В случая, участващите в програма по Interreg държави определят като Управляващ орган Министерството на благоустройството, развитието и администрацията на Република Румъния.

Съгласно чл. 23, пар.4 на Регламент № 1299/2013, когато управляващият орган не извършва проверките по член 125, параграф 4, буква а) от Регламент (ЕС) № 1303/2013 в целия програмен район или когато проверките не се извършват от или на отговорността на управляващия орган за тези държави-членки и трети държави или територии, от които има членове, участващи в ЕГТС в съответствие с параграф 3, всяка държава-членка, или когато е приела поканата за участие в програмата за сътрудничество, всяка трета държава или територия, определя орган или лице, което отговаря за извършването на такива проверки на бенефициерите на нейна територия („контрольор/и").

За контрольори, посочени в първа алинея, може да се определят същите органи, които отговарят за извършването на такива проверки по оперативните програми по цел „Инвестиции за растеж и работни места" или, когато участват трети държави, за извършването на съпоставими проверки по инструментите на външната политика на Съюза. Управляващият орган се уверява, че разходите на всеки бенефициер, участващ в дадена операция, са били проверени от определения контрольор. Всяка държава-членка прави необходимото разходите на бенефициера да могат да бъдат проверявани в срок от три месеца от подаването на документите от страна на съответния бенефициер. Всяка държава-членка или — когато е приела поканата за участие в програмата за сътрудничество — всяка трета държава, отговаря за проверките, които се извършват на нейна територия. В случаите, когато предоставянето на съфинансирани продукти или услуги може да се провери само по отношение на цялата операция, проверката се извършва от управляващия орган или от контрольора на държавата-членка, в която се намира водещият бенефициер.

Т.е. чрез дерогация, държавите-членки могат да решат, че проверките по финансовото управление на операциите трябва се извършват чрез определянето от всяка държава членка на орган или лице, отговарящо за тази проверка на нейна територия („контрольор“).

Тази възможност произтича от уредената в Регламент 1303/2013 делегация, съгласно която в Регламента за Interreg може да се определят специални правила за проверките на управлението, които се прилагат към програмите по Interreg. Това са проверки на управлението, които УО провежда за да установи дали съфинансираните продукти са доставени и съфинансираните услуги предоставени и дали операцията съответства на приложимото право, на програмата и на условията за предоставяне на подкрепа на операцията, които включват административни проверки по отношение на заявления за плащане, предявени от бенефициерите и проверки на място на операциите. Когато е решено проверките на управлението да се извършват от определени контрольори, управляващият орган се уверява, че разходите на бенефициерите, участващи в дадена операция, са били проверени от определения контрольор, като всяка държава членка, определя като контрольор национален или регионален орган или частноправен субект или физическо лице.

С Решение на Министерския съвет дирекция „Управление на териториалното сътрудничество" на Министерството на регионалното развитие и благоустройството е определена да изпълнява функциите на национален орган по Програмата за трансгранично сътрудничество INTERREG V – A България – Румъния 2014-2020, първо ниво на контрол.

Правилата за осъществяване на проверките (първо ниво на контрол) са предмет на уредба от Наръчник за изпълнение на проекти, финансирани от Програмата за трансгранично сътрудничество INTERREG V – A България – Румъния 2014-2020, който може да бъде изтеглен от сайта на програмата.

Съгласно Наръчника за България се създава децентрализирана система за контрол на първо ниво. Контролът на първо ниво за българските бенефициери се извършва от независими външни контрольори, наети от Националния орган, след провеждане на тръжна процедура за избор на изпълнител, който да извършва контрола на първо ниво на разходите, извършени от българските бенефициери. Проверката на разходите се извършва след подаване от бенефициера до Националния орган Искане за контрол на първо ниво на декларираните разходи. Националният орган определя контрольорите на първо ниво. Контрольорите проверяват 100% от разходите. След приключване на проверката контрольорът представя на бенефициера доклад за първо ниво на контрол, съдържащ контролен лист, Сертификат за контрол първо ниво, Контролен доклад, таблица и контролни листове. Контрольорът представя доклада и на Националния орган. Докладът от първо ниво на контрол може да бъде обжалван пред Националния орган в срок от 10 работни дни, считано от деня, следващ датата на издаване на доклада от първо ниво на контрол/сертификата от ПНК. За едни и същ разход може да бъде подавана само една жалба. Жалбата се разглежда от Националния орган в съответствие с процедурата, приложима в националното законодателство, но в срок не по-дълъг от три месеца. Националният орган анализира случая, като издава т.нар „Предварително решение“, в което подробно описва обжалваните разходи и причината за одобрение/отказ. Националният орган уведомява бенефициера за предварителното си решение като му дава възможност да направи възражение срещу констатациите. Въз основа на получените документи, Националният орган приключва случая и издава окончателно решение.

Във връзка с горното, като условие за плащане към водещия бенефициер, последният трябва да се увери, че при извършване на разходите от партньорите, те са изпълнили всички условия на Програмата и договора за субсидия за допустимост на разходите, включително като изясни всяко възможно съмнение със съответния партньор и контрольора. Представеният от водещия бенефициер доклад за напредъка се проверява от Съвместния секретариат, но винаги след като отчетите на партньорите са минали през Първо ниво на контрол. Сертификатите за потвърдени разходи (First Level Control Certificate) се изпращат с искане за плащане до Съвместния секретариат от водещия бенефициер.

С оглед горното, по отношение верификацията с цел установяване допустимост на разходите и плащанията към бенефициерите по Програма Интеррег V А Румъния – България, е налице специфична правна уредба в приложимите за предоставяната по цел „Европейско териториално сътрудничество“ финансова подкрепа от ЕСИФ регламенти и одобрените въз основа на тях програми по Interreg и вътрешни за съответната програма правила за имплементация. В тази специфична правна уредба не е предвидено оспорването пред съд на решението на Националния орган при оспорване на констатациите на първото ниво на контрол. Същевременно не се предвижда и издаването от управляващия орган на изричен акт, с който да се верифицират разходите по проекта.

Националният орган на Програма Интеррег V А Румъния – България не изпълнява функциите на Счетоводен орган в процедура по верификация, който да постановява индивидуални административни актове, предмет на контрол за законосъобразност пред съответния административен съд.

Поради това, изразеното в оспореното писмо, подписано от Ръководителя на Програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014-2020 към Министерството на регионалното развитие и благоустройството и директор на Дирекция „Управление на териториалното сътрудничество“ в МРРБ няма белезите на индивидуален административен акт, с който се взема окончателно решение по допустимостта на разходите за процесния отчетен период като условие за извършване на плащане към бенефициера. Писмото има уведомителен характер, като в него се описват в пълнота всички действия по изпълнение на проекта, проверки и заплащане на верифицираните разходи.

Дори да се приеме, че липсата на предвидено оспорване пред съд на решение на националния орган или на управляващия орган за одобрение на разходи е в противоречие с общите правила и по-специално със ЗУСЕФСУ, то срокът за обжалване на актовете е изтекъл през 2024г.

Видно от административната преписка проверката от първо ниво на контрол е извършена през м.12.2023г. и е изготвен Сертификат № 17.1 от 21.03.2024г. Констатациите на контрольора са оспорени от Община Велико Търново пред националния орган на 01.04.2024г., който ги приема за неоснователни с писмо от 23.05.2024г. Съгласно Наръчник за изпълнение на проекти, финансирани от Програмата за трансгранично сътрудничество INTERREG V – A България – Румъния 2014-2020 това решение е окончателно. Ако все пак се приеме, че същото подлежи на оспорване пред съд, то срокът за подава на жалба изтича през 2024г.

С писмо от 15.04.2024г. Ръководителя на управляващия орган на програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България, Министерството на развитието, обществените работи и администрацията, уведомява кмета на Община Велико Търново, че общият размер на допустимите разходи, одобрени по Доклад на проекта № 17.3 е в размер на 1 454 330,65 евро. В това писмо отново са посочени като недопустими разходите по двете авансови фактури, включени в доклада за проверката на първо ниво. Това писмо по смисъла на ЗУСЕФСУ представлява решение на управляващ орган за верификация на разходи, като отново срокът за оспорването му е изтекъл през 2024г.

С подаването през 2026г. на нова молба за издаване на изричен акт за верификация Община Велико Търново се опитва да преодолее собственото си бездействие, като симулира издаването на административен акт и оспорването му.

Крайният извод, който формира настоящия състав е за недопустимост на оспорването на решение на националния орган и на управителния орган за верификация на разходи от първо ниво на проверка поради просрочие и недопустимост на оспорване на отказ за верификация, обективиран в писмо № 99-25-1#1 / 23.03.2026г. на Ръководителя на Националния орган на програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014-2020г. поради липса на сочения от жалбоподателя административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, вр. с § 1, т. 1 и т. 2 от ДР към АПК.

При този изход на спора и на основание чл.143, ал.3 АПК в полза на Министерство на регионалното развитие и благоустройството – юридическото лице, в чиято структура се намира органът, издал оспореното писмо - следва да бъдат присъдени сторените разноски, включващи юрисконсултско възнаграждение, което съдът на основание чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ във вр. чл. 37 от Закона за правната помощ, определя в размер на 100 евро.

Неоснователно е искането на процесуалния представител на ответника за присъждане на разходи за преводи на български език, тъй като те не са конкретизирани като размер и не са представени доказателства за действителното им извършване.

По изложените съображения жалбата следва да се остави без разглеждане, а производството по делото да се прекрати.

Водим от горното съдът

О П Р Е Д Е Л И :

ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалба Община Велико Търново против отказ за верификация, обективиран в писмо № 99-25-1#1 / 23.03.2026г. на Ръководителя на Националния орган на програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014-2020г.

ОСЪЖДА Община Велико Търново да заплати на Министерството на регионалното развитие и благоустройството сумата от 100 евро / сто евро/.

ОСТАВЯ БЕЗ УВАЖЕНИЕ искане на Ръководителя на Националния орган на програма ИНТЕРРЕГ V-А Румъния-България 2014-2020г. за присъждане на разноски за превод на документи.

ПРЕКРАТЯВА производството по а.д. № 387 / 2026г. по описа на Административен съд Велико Търново.

Определението подлежи на обжалване с частна жалба в 7-дневен срок от съобщаването му пред Върховния административен съд.